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Repensar la integración en América Latina:

los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico

Repensar la integración en América Latina:

los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico

José Briceño Ruiz y Edgar Vieira Posada

(Editores)

Repensar la integración en América Latina

© José Briceño Ruiz y Edgar Vieira Posada (editores) , Fernanda Caballero Parra, Ana Marleny Bustamante, Rita Giacalone, Francisco Javier Sánchez Chacón, Irma Liliana Vásquez Merchán, Alejandro Gutiérrez S. y Albio Márquez (autores)

ISBN (impreso): 978-958-760-174-9

ISBN (PDF): 978-958-760-176-3

ISBN (EPUB): 978-958-760-175-6

DOI: https://dx.doi.org/10.16925/9789587601756

Colección Gridale

Proceso de arbitraje doble ciego

Recepción: 12 de diciembre de 2018

Evaluación de contenidos: 21 de enero de 2019

Corrección de autor: 11 de febrero de 2019

Aprobación: 25 de febrero de 2019

Fondo Editorial

director nacional editorial

Julián Pacheco Martínez

especialista en gestión editorial

Daniel Urquijo Molina

especialista en producción editorial (libros)

Camilo Moncada Morales

especialista en producción editorial (revistas)

Andrés Felipe Andrade Cañón

analista editorial

Claudia Carolina Caicedo Baquero

asistente administrativa

Yeraldin Xiomara Súa Páez

Proceso editorial

corrección de estilo y lectura de pruebas

Karen Grisales Velosa

diseño y diagramación

Kilka Diseño Gráfico

diseño de portada

Kilka Diseño Gráfico

impresión

Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S.

Impreso en Bogotá, Colombia. Depósito legal según el Decreto 460 de 1995

Catalogación en la publicación – Biblioteca Nacional de Colombia

Repensar la integración en América Latina : los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico / Ana Marleny Bustamante ... [et al.] ; editores José Briceño Ruiz y Edgar Vieira Posada. -- Bogotá : Universidad Cooperativa de Colombia, 2019.

v. – (Gridale)

ISBN: 978-958-760-174-9

1. Mercado Común del Sur 2. Integración regional - América Latina 3. Regionalismo - América Latina 4. América Latina - Integración económica I. Bustamante, Ana Marleny II. Briceño Ruiz, José, editor III. Vieira Posada, Edgar, editor IV. Serie

CDD: 337.18 ed. 23
CO-BoBN– a1049142

Contenido

Introducción

CAPÍTULO 1

Estado, mercado y el modelo económico de la integración regional en América Latina. Los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico

José Briceño Ruiz

CAPÍTULO 2

Agenda multidimensional de la integración

Fernanda Caballero Parra

CAPÍTULO 3

Marco institucional en el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Eficiencia y credibilidad

Ana Marleny Bustamante

CAPÍTULO 4

Los empresarios en el diseño y aplicación del Mercosur y la Alianza del Pacífico: el rol de la interacción de actores en la integración

Rita Giacalone

CAPÍTULO 5

El papel de las entidades subnacionales en el Mercosur y la Alianza del Pacífico como plataforma para una mayor participación de la sociedad civil entendida como un derecho humano emergente

Francisco Javier Sánchez Chacón

CAPÍTULO 6

Líderes regionales en perspectiva comparada: México en la Alianza del Pacífico y Brasil en el Mercosur

Irma Liliana Vásquez Merchán

CAPÍTULO 7

Integración de América Latina desde soberanías nacionales o en soberanía compartida

Edgar Vieira Posada

CAPÍTULO 8

La Alianza del Pacífico (AP) y el Mercosur: desafíos y perspectivas de la convergencia

Alejandro Gutiérrez S. y Albio Márquez

Sobre los autores

Resúmenes/Abstracts

Introducción

El regionalismo latinoamericano vive un nuevo periodo de incertidumbre. Tras más de una década de predominio de gobiernos de izquierda que impulsaron un tipo de regionalismo descrito como posliberal o poshegemónico, cambios políticos en América Latina y en el mundo están creando condiciones para que se produzca una nueva reconfiguración en la integración y la cooperación regional en América Latina. Estos cambios comenzaron a vislumbrarse tras el ascenso al poder de Mauricio Macri en Argentina en 2015 y de Michel Temer en Brasil en 2016, pero los recientes triunfos electorales de Andrés Manuel López Obrador en México y Jair Bolsonaro en Brasil crean aún más incertidumbre sobre la dirección del regionalismo en América Latina.

Incertidumbre y crisis no son novedades en el regionalismo latinoamericano. Desde el inicio de la etapa contemporánea de construcción de iniciativas regionales en la década del cincuenta del siglo XX, periodos iniciales exitosos han sido seguidos por crisis y estancamiento. Un hecho que la historia reciente del regionalismo demuestra es una tendencia de ruptura con lo anterior para solucionar la crisis. Esta tendencia a una ruptura con lo previo se ha producido en dos aspectos del regionalismo latinoamericano: el modelo económico y la participación de los actores que impulsan la integración.

En cuanto al modelo económico, se ha pasado del intervencionista a uno de inserción radical en la economía mundial, para luego retornar a uno que rescata la agenda del desarrollo. En el denominado regionalismo cerrado, cuyo impulsor desde el punto de vista teórico fue la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), se optó por una estrategia de integración que buscaba promover la transformación productiva a través de la industrialización, en la cual el Estado desempeñaba un papel fundamental y se requería algún tipo de protección arancelaria. Este modelo, que algunos describen como cerrado y otros como intervencionista, fue la base de iniciativas como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y el Pacto o Grupo Andino (GRAN).

Con la llegada del proceso de globalización impulsado por los países desarrollados en los años noventa del siglo pasado, se impuso lo que la CEPAL pasó a denominar regionalismo abierto, o lo que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) describió como nuevo regionalismo. Desde un punto de vista teórico no son exactamente lo mismo, pues mientras el regionalismo abierto cepalista trata de conciliar un proyecto de regionalismo que no imponga barreras a terceros (como se planeaba en la región Asia-Pacífico desde la década de sesenta del siglo XX) con las propuestas neoestructuralistas de transformación productiva con equidad (CEPAL, 1994), en el nuevo regionalismo del BID la integración era un instrumento para reformar los programas de cambio estructural de la economías que promovían los gobiernos neoliberales de la época (BID, 2002), ante los cambios en el entorno mundial recopilados en el Consenso de Washington. A pesar de estas diferencias, ambos enfoques concebían a la integración económica como un mecanismo para favorecer la inserción de los países de América Latina en la economía mundial, después de décadas de proteccionismo. Esta lectura del tema era tan dominante (o si se prefiere hegemónica) en la región, que ambos enfoques terminaron siendo tratados como si fuesen sinónimos. En este periodo se quiso hacer “borrón y cuenta nueva” y desconocer cualquier aporte del viejo regionalismo. Es verdad que iniciativas desarrolladas en el marco de esta última etapa del regionalismo latinoamericano, como la ALALC o el Pacto Andino, no alcanzaron todas las metas que se propusieron, pero abrieron espacios para ir incrementando la interdependencia regional y crearon mecanismos como el tratamiento especial y diferenciado, que aún tienen relevancia en América Latina debido a la persistencia de importantes asimetrías entre países y al interior de países que son parte de un bloque regional. Cuando se impuso el regionalismo abierto, también abandonaron políticas de integración productiva, algo grave en una región que tiene en la transformación productiva una tarea aún pendiente. Integración se convirtió casi en sinónimo de libre comercio y dejó de lado compromisos de mayor profundidad como la armonización de políticas macroeconómicas y experimentos iniciales de supranacionalidad desarrollados en las primeras etapas del Grupo Andino.

El regionalismo abierto fue severamente afectado por crisis económicas como las experimentadas por Brasil a fines de 1998 e inicios de 1999 y por el default argentino de 2001. A esto se sumó el ascenso al poder de gobiernos de izquierda con un discurso contrario al neoliberalismo y que veían en el regionalismo abierto y el nuevo regionalismo expresiones de aquel. En consecuencia, el Estado retorna y se convierte en un agente fundamental en el modelo económico. Se retomó una narrativa sobre la necesidad de políticas de integración productiva (aunque la aplicación de las mismas haya sido limitada) y de fortalecer la dimensión social de la integración, mientras que la dimensión comercial pasó a un segundo plano, como ocurrió en el Mercado Común del Sur (Mercosur), y en otros casos como la Alianza Bolivariana de los Pueblos de América (ALBA) simplemente fue inexistente.

No se puede negar que el regionalismo abierto, o nuevo regionalismo, acierta cuando establece una relación entre integración regional, multilateralismo y globalización. En este sentido, es difícil desconocer el potencial de la integración como mecanismo para ayudar a una mejor inserción de los países de la región en la economía mundial. Así, el comercio es un componente central de la integración regional, aunque no sea el único. La integración regional solo limitada al comercio es un problema, pero integración regional sin comercio, es un problema mayor. La integración limitada al comercio es un problema porque entenderla como un simple intercambio de bienes y servicios pasa por alto otras relaciones de tipo económico, político y social que se pueden dar entre países. El tema es amplio y complejo como para ser tratado de forma extensa en esta introducción, pero es preciso entender que la integración económica regional es un elemento dentro del proceso de construcción de una región internacional. En ese sentido, la integración económica regional es un componente del regionalismo. Si se quiere trascender de la integración a la construcción de una región internacional, limitarse a lo comercial no es suficiente. América del Norte es un buen ejemplo de ello. Desde 1994 existe el TLCAN, un modelo de integración esencialmente comercial que de manera exitosa ha logrado liberalizar el intercambio entre los tres países. ¿Esto evidencia que no hay problema con la integración solo centrada en el comercio? Al menos dos factores permiten debatir el asunto. El primero es que el TLCAN no es solo comercio, sino también integración productiva, como se manifiesta en la creación de cadenas de valor impulsadas por Empresas Transnacionales. En segundo lugar, la problemática fronteriza en buena medida asociada a la migración ilegal demuestra los límites de la integración solo centrada en el comercio, que nos muestra la contradicción de un proceso de integración que favorece el libre intercambio de bienes y servicios, pero cuyo socio mayor pretende construir un muro con un socio menor. Quizás se puede coincidir en que se trata de una forma de integración muy particular y muy distinta a la que se ha desarrollado en Europa, región donde en vez de construir muros en las fronteras se eliminaron los controles entre los países miembros.

Ahora bien, como ya se señaló, no se trata de ir en contra del libre comercio, que es un componente fundamental de un proceso regional y no es conveniente dejarlo al lado. Y esta fue una de las principales limitaciones de las propuestas poshegemónicas, que olvidaron el comercio y el mercado, lo que causó una reducción en la intensidad de la regionalización de los intercambios y una reducción de la interdependencia, como se explica en los capítulos de Alejandro Gutiérrez y Albio Márquez y en el de José Briceño Ruiz. Mientras tanto, los avances concretos en los nuevos temas de la agenda (sociales y productivos) no son justamente para destacar. El Mercosur sirve como ejemplo: se redujo la interdependencia regional y proyectos como el Programa de Integración Productiva o el Plan Estratégico de Acción Social han producido pocos resultados. Entonces, la cuestión de la agenda no es “comercio vs. temas más allá del comercio”. Esa es una falsa disyuntiva, un proceso de integración puede y debe de forma exitosa promover una agenda multidimensional que incluya temas comerciales, sociales, productivos, financieros e incluso políticos al mismo tiempo, como lo muestra la experiencia europea, que en este caso es un ejemplo útil.

Debido a los cambios políticos recientes en países como Argentina y Brasil se percibe una especie de regreso del regionalismo abierto. Ya se observa que el Mercosur ha ido retomando claramente una narrativa centrada en el libre comercio y la promoción de las inversiones, mientras al mismo tiempo se regresa a una agenda de negociaciones comerciales con países como Canadá o con bloques como la Unión Europea (UE) o la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés). La agenda social y productiva del bloque, impulsada (aunque no del todo convertida en políticas públicas regionales eficientes) durante el periodo poshegemónico, no ha desaparecido. No se han derogado las normas que las crearon y las instituciones responsables de su gestión aún existen, pero han desaparecido en el discurso de los Presidentes y demás voceros de los nuevos gobiernos de los países del Mercosur. Y mientras la Comunidad Andina se estanca por la división ideológica entre sus miembros, dos de ellos Colombia y Perú, deciden con la creación de la Alianza del Pacífico continuar adelante en la aplicación del regionalismo abierto.

Otro aspecto que merece ser analizado es el tema de la participación política. El análisis de los procesos recientes evidencia un debate sobre quienes deben promover la integración: el Estado, los empresarios o la sociedad civil. En el viejo regionalismo el Estado era el centro y los tecnócratas de la CEPAL u otros organismos sus auxiliares de primera mano, pero al llegar el regionalismo abierto prácticamente desaparece el Estado como actor en la aplicación de la integración y los empresarios fueron vistos como los motores de esta. Al llegar el regionalismo posliberal prolifera una retórica sobre “integración de los pueblos” o un supuesto mayor papel para la sociedad civil, cuando en realidad se producía un retorno del Estado o, más exactamente, de los Presidentes y su protagonismo como impulsores de la integración. Esta discusión en el fondo es falsa. Tal como acontece en los procesos económicos y políticos al interior de los países, existen políticas en las cuales es indispensable la participación y liderazgo del Estado; el empresario es un actor crucial en el impulso de otras áreas de la integración económica y en particular el libre comercio y, debido a que el nuevo regionalismo tiene incidencia sobre áreas como la política social, el empleo o la salud, la sociedad civil tiene razones para involucrarse en esos procesos. De nuevo el caso europeo es un laboratorio para examinar este asunto: el perfeccionamiento del mercado común no hubiese sido posible sin la acción de las empresas europeas, pero el Estado tuvo un papel significativo en áreas como el diseño de la política agrícola común o los fondos regionales y la sociedad civil se involucró cada vez más en el proceso en la medida que este se profundizó a partir del Acta Única Europea de 1986.

Sin embargo, esta tendencia de ruptura con lo anterior no es el único problema que ha tenido el regionalismo latinoamericano. Existe un déficit institucional que ha afectado el desarrollo de los procesos regionales. Esto se manifiesta de forma abierta cada vez que un bloque regional tiene una crisis severa. Fue el caso en 1999, cuando debido a la devaluación del real, los países del Mercado Común del Sur (Mercosur) comenzaron a aplicar una serie de medidas unilaterales que debilitaron el mercado regional. No existió una instancia regional capaz de resolver la crisis. Este tema institucional se ha vinculado con el debate supranacionalidad vs. intergubernamentalismo, lo que debe ser objeto de una reflexión cuidadosa, en la que sin estar transfiriendo a la región un debate europeo que tuvo lugar en un muy particular contexto histórico de debilitamiento del Estado nación y del nacionalismo como consecuencia de la II Guerra Mundial, se consideren los argumentos en favor de una institucionalidad mínima de soberanía compartida, a pesar de que en América Latina el apego a la soberanía sigue siendo un valor importante para los Estados. Ahora bien, lo cierto es que no existe en América Latina un consenso en torno a la creación de instituciones supranacionales. En el mundo político el rechazo a la supranacionalidad es claro, pero en las discusiones académicas destacados expertos consideran que la superación de la crisis de la integración pasa por la creación de instituciones supranacionales. Ese es el argumento de Edgar Vieira en su capítulo, un enfoque que podría ser compartido por expertos como Andrés Malamud, Karina Mariano, Eric Tremolada o José Antonio Sanahuja, aunque también existen académicos que cuestionan la transferencia descontextualizada de la idea supranacionalidad a América Latina, como José Briceño Ruiz. Existe entonces una disonancia entre el mundo político y un amplio sector de la academia en cuanto a la supranacionalidad. Eso debe ser analizado con realismo, pues también es cierto que las instituciones predominantemente intergubernamentales tampoco funcionan, y eso también se debe señalar de forma meridiana. Así, el tema institucional es uno de los nudos gordianos del regionalismo latinoamericano.

Un nuevo tema ha sido añadido recientemente: el liderazgo. En realidad, si se revisa la literatura de la época del viejo regionalismo e incluso en la era de regionalismo abierto, el liderazgo no era parte del debate. Es desde inicio del nuevo milenio cuando la discusión sobre la necesidad de un líder regional entra en los debates latinoamericanos. De nuevo la influencia europea ha sido crucial en este asunto, pues se parte de la premisa que señala una parte de la literatura sobre la Unión Europea (UE) según la cual una de las razones de su éxito es la existencia un eje franco-alemán que ejerció un liderazgo en el proceso de integración. También el denominado “ascenso de Brasil” como poder regional influenció en el debate sobre liderazgo e integración en América del Sur. La teoría de la estabilidad hegemónica destaca el papel de un hegemón en la construcción de normas y acuerdos internacionales, lo que ha sido aplicado al caso de los acuerdos regionales. Walter Mattli enfatiza que la lógica de la integración regional requiere de un paymaster. Ahora bien: ¿cómo aplicar esto a América Latina? Esta una región donde muchos países ven con recelo cualquier acción que se perciba como intervención en sus asuntos internos y donde los países como México o Brasil, que tendrían condiciones para ejercer el liderazgo, parecen tener poco interés en hacerlo. Este es un asunto que, de nuevo, debe ser evaluado tomando en cuenta la historia y particularidades de la región latinoamericana.

Así, el modelo económico, la participación política, la institucionalidad y el liderazgo son aspectos cruciales del regionalismo, que deben ser analizados de forma sistémica para entender las causas del impase actual de la mayor parte de las iniciativas de integración y cooperación en América Latina. Estos cuatro aspectos constituyen los ejes centrales de este libro, cuyo argumento principal es que el regionalismo y la integración regional como procesos que tienen objetivos económicos, políticos y sociales no pueden ser entendidos bajo mirada unidimensional. Este aspecto empírico del regionalismo latinoamericano reclama una visión multidisciplinaria o interdisciplinaria para abordar el fenómeno, algo que, aunque existe en algunos trabaos sobre el tema, no abunda. En muchos trabajos se considera que la integración fracasa o tiene éxito en la medida en que el libre comercio o las inversiones se incrementan o se reducen. Son trabajos ubicados en la disciplina de la economía. En otros trabajos, se destaca en cambio que la participación política o el déficit democrático es la principal variable explicativa para determinar el progreso de las iniciativas regionales, adoptándose un enfoque más propio de la Ciencia Política. Algunos trabajos, más ubicados en la Política Económica Internacional y las Relaciones Internacionales, recalcan el papel del liderazgo y la hegemonía. Otros consideran crucial el papel de las instituciones en el devenir de un proceso regional, combinando enfoque de Ciencia Política y Derecho. Se tratan de visiones parciales de un proceso regional que, en consecuencia, proveen explicaciones parciales. Es conveniente abordar la integración como un proceso multidimensional, para ello se requiere un enfoque multidisciplinario. Aunque existen textos que reivindican enfoques multidisciplinarios e interdisciplinarios, no parten de la premisa de la integración como fenómeno multidimensional, sino que se proponen explicar un elemento de la integración, por ejemplo, el libre comercio, desde la mirada de diversas ámbitos del saber, a veces dando énfasis a una disciplina y sin posibilitar el diálogo entre las diversas disciplinas que son parte de la investigación, por lo que terminan siendo más bien estudios pluridisciplinarios. Este es el vacío que este libro se propone llenar: se plantea analizar cuatro dimensiones de la integración regional (modelo económico, instituciones, participación política y liderazgo) desde una perspectiva que combina lo multidisciplinario e interdisciplinario partiendo de la premisa de la multidimensionalidad de los procesos regionales.

Es cierto que el modelo económico, la participación política, la institucionalidad y el liderazgo han sido analizados en diversos trabajos académicos, pero en pocos se examina la forma como interactúan. Así, por ejemplo, el modelo económico de la integración está asociado con el liderazgo, esto sucedió en el Mercosur con el ascenso de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil y Néstor Kirchner en Argentina en 2003, ambos críticos del neoliberalismo y favorables a una mayor intervención del Estado en la economía. Esa visión económica del nuevo liderazgo ayuda a explicar el giro hacia lo social y productivo en el Mercosur en la época poshegemónica. Un segundo ejemplo es la relación entre la profundidad de la integración económica y el tipo de institucionalidad. La mayoría de los procesos de integración económica no han superado la zona de libre comercio; las uniones aduaneras no se han establecido de forma plena en ningún bloque regional. Ello en parte explica la renuencia a establecer instituciones supranacionales, pues la gestión de un área de libre comercio se puede realizar sin mayor complejidad a través de mecanismos intergubernamentales. Esta interacción y retroalimentación entre las diversas variables es un aspecto que se trata de destacar en el libro.

Las cuatro variables ya mencionadas se analizan a partir de un estudio comparado del Mercosur y la Alianza del Pacífico. La selección de estos dos casos no es arbitraria. Se trata de los dos procesos de integración más importantes de América Latina, de los que son miembros las economías más significativas de la región. Ciertamente, existen diferencias entre estas dos iniciativas, pues mientras el Mercosur tiene más de un cuarto de siglo de existencia, la Alianza no tiene una década. Además, los dos bloques surgieron en contextos políticos distintos, el Mercosur en una década en la que la democracia apenas se estaba consolidando en la región y cuando prevalecían gobiernos favorables a políticas de mercado, mientras que la Alianza se dio en un momento de predominio de gobiernos de izquierda. A pesar de ello, ambos procesos son amplios y ambiciosos. En el Mercosur se busca establecer un mercado común como objetivo final, aunque luego de décadas se esté aún lejos de alcanzarse. No obstante, el bloque ha propuesto políticas en el ámbito comercial, social y productivo. La Alianza del Pacífico, aunque menos ambiciosa que el Mercosur, propone desarrollar una integración profunda que, como se señala en el Preámbulo del Acuerdo Marco firmado en 2011; busca progresivamente avanzar en la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, lo que en verdad se acerca mucho a un mercado común, aunque en el acuerdo no se le denomine así y pese a que tampoco se plantee establecer previamente una unión aduanera. Además, la Alianza se propone convertir en una plataforma de articulación política, integración económica y comercial, y de proyección al mundo, en particular a la región Asia-Pacífico. Debido a estas razones, los dos bloques pueden ser casos de estudio de los cuatro ejes arriba señalados.

El libro se inicia con el aporte de José Briceño Ruiz titulado “Estado, mercado y el modelo económico de la integración regional en América Latina. Los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico”. En este trabajo se analiza el debate Estado–mercado en los ciclos recientes del regionalismo en América Latina, concentrándose en los casos del Mercosur y la Alianza del Pacifico. El argumento es que el debate Estado vs. mercado ha marcado el desarrollo de las diversas etapas del regionalismo latinoamericano desde la década del sesenta del siglo XX y el modelo que se ha adoptado en estos ciclos. En el viejo regionalismo se optó por un modelo en el cual el Estado predominó a través de políticas de fomento de desarrollo industrial, que implicaban un cierto nivel de protección frente a terceros. Se aprobaron además medidas para regular la inversión extranjera. En el periodo de regionalismo abierto se impulsó la inserción internacional a través del libre comercio. En la fase posliberal o poshegemónica se planteó un retorno del Estado para fortalecer la dimensión social y productiva de la integración en desmedro del comercio. La experiencia del Mercosur y la Alianza evidencia que el seguir viendo al Estado y al mercado como excluyentes es errado y que en vez de ello se debe optar por una agenda multidimensional que incluya metas que se deban alcanzar con la participación de ambos.

El segundo capítulo de Fernanda Caballero Parra se titula “Agenda multidimensional en la integración: análisis comparado entre Mercosur y Alianza Pacífico”. En el trabajo, la autora evalúa si en los procesos de integración en el Mercosur y la Alianza Pacífico se ha venido ejecutando una agenda multidimensional que permita avanzar en el objetivo integracionista. En su opinión, el objetivo final de la integración es obtener beneficios para sus integrantes a través del poder de grupo, tanto económicos, como políticos y sociales. Para lograr ese objetivo se hace un análisis sobre el avance y el trabajo que han venido desarrollando el Mercosur y la Alianza del Pacífico sobre la agenda para la dimensión económica; la agenda para la dimensión política y jurídico-institucional; la agenda para la dimensión social y nuevos temas, y la agenda de relaciones exteriores. Se quiere evidenciar la complejidad de la integración en ambos esquemas y constatar si han avanzado en la consolidación de una agenda multidimensional.

Un trabajo que aborda el problema institucional es el tercer capítulo de Ana Marleny Bustamante “Marco institucional en el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Eficiencia y credibilidad”. El trabajo se inicia con la interrogante: ¿Qué tipo de institución de integración regional podría garantizar su eficiencia y credibilidad en América Latina? Para responder a esta pregunta, la autora realiza una revisión de la literatura sobre el papel de las instituciones en las teorías de integración regional, seguida de la revisión de las provisiones institucionales de Mercosur y Alianza del Pacífico, para finalmente realizar la discusión sobre el tipo de institucionalidad más efectiva y creíble para ambos bloques regionales.

El tema de la participación política es analizado en el cuarto capítulo “Los empresarios en el diseño y aplicación del Mercosur y la Alianza del Pacífico: el rol de la interacción de actores en la integración”, de Rita Giacalone. Esta autora estudia el papel de los empresarios en el diseño y desarrollo del Mercosur y la Alianza del Pacífico y su interacción con los actores estatales. Se considera que analizar esa interacción es importante, pues de ella depende la forma que asumen las relaciones empresarios-Estado en los países miembros. En el trabajo se argumenta que para que un acuerdo de integración alcance sus objetivos es necesario incorporar a otros actores además de los estatales. Entre estos destacan los empresarios, actores económicos con importancia política y social, porque de ellos depende en buena parte el comportamiento de indicadores como el Producto Interno Bruto (PIB), PIB per cápita, empleo, productividad, aportes fiscales, balanza de pagos y balanza comercial, etc., que sirven para medir avances y retrocesos de la integración.

Francisco Javier Sánchez Chacón examina también el tema de la participación política en el quinto capítulo “El papel de las entidades subnacionales en el Mercosur y la Alianza del Pacífico como plataforma para una mayor participación de la sociedad civil entendida como un derecho humano emergente”. Una vez revisada la literatura sobre entidades subnacionales y sociedad civil, el autor buscar determinar su papel en el Mercosur y de la Alianza del Pacífico. Para ello, explora cuáles son las instituciones creadas en ambos esquemas regionales para facilitar la participación de la sociedad civil y así poder determinar si esta influye en el proceso de toma de decisiones y si ayuda superar el déficit democrático en el proceso regional. El autor también evalúa si la participación de la sociedad civil en ambos procesos de integración permite entenderla como un derecho humano emergente y si los órganos de la Alianza del Pacífico y del Mercosur se pueden considerar expresión de la nueva institucionalidad que debe acompañar a esos derechos. En este marco explicativo, examina si las entidades subnacionales, por su cercanía a los ciudadanos, pueden ser una plataforma para la participación de los actores sociales en los dos procesos de integración.

Irma Liliana Vásquez Merchán es la autora del capítulo “Líderes regionales en perspectiva comparada: México en la Alianza del Pacífico y Brasil en el Mercosur”. En el capítulo se analiza el papel de México en la Alianza del Pacífico y de Brasil en el Mercosur desde una perspectiva comparada de líderes regionales, dirigido a fortalecer sus proyectos integracionistas respectivos. Estos dos países han sido actores indiscutibles y potencias regionales con capacidades materiales e ideacionales. No obstante, sus intereses individuales están caracterizados por: a) el relacionamiento con terceros países, y b) las políticas económicas y comerciales (productividad y competitividad). En el trabajo se señala que, aunque los objetivos e intereses de ambos esquemas regionales son explícitos en sus acuerdos constitutivos, las coyunturas políticas y económicas actuales conducen a inferir en un cambio subregional que no está ligado a ideologías políticas sino a los intereses individuales de los países líderes de estos bloques.

En los dos capítulos finales del libro se analizan las perspectivas de los dos bloques comerciales. El séptimo capítulo, “Integración de América Latina desde soberanías nacionales o en soberanía compartida” de Edgar Vieira Posada, es un análisis sobre el problema institucional de la integración en América Latina en general y en concreto en el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Se realiza un acompañamiento conceptual de la integración en Europa y en América Latina, en particular de los elementos de supranacionalidad incorporados en las teorías de integración desde sus comienzos y aplicados en la institucionalidad de la Unión Europea. Se continúa con procesos latinoamericanos de integración en un análisis comparativo entre Mercosur regido por el intergubernamentalismo y la Alianza del Pacífico carente de una mínima institucionalidad; precedido del caso de la Comunidad Andina en épocas de la Junta del Acuerdo de Cartagena que tuvo niveles de supranacionalidad y aplicación directa de las normas. Esto contrasta con el Mercosur y la Alianza del Pacífico que presentan demoras en la implementación de sus decisiones intergubernamentales con lo cual retrasan el cumplimiento de sus objetivos de integración. Finalmente, se aportan algunos elementos sobre la conveniencia de una mayor institucionalidad y de propósitos comunes de soberanía compartida en los procesos latinoamericanos de integración.

El libro cierra con la contribución de Alejandro Gutiérrez S. y Albio Márquez, quienes titulan a su capítulo “La Alianza del Pacífico y el Mercosur: desafíos y perspectivas de la convergencia”. En este trabajo se examinan los desafíos y las perspectivas de la convergencia entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur. Una vez analizados los antecedentes de los dos acuerdos comerciales y sus patrones de comercio, en el capítulo se discute el impacto que podría generar la convergencia en materia de inversiones, comercio de bienes y servicios, así como la creación de cadenas regionales de valor. En su última parte los autores plantean las perspectivas y los desafíos de la convergencia entre ambos bloques con un interesante aporte de posibles escenarios para su desarrollo.

Se trata entonces de un libro equilibrado, en el que se examinan de forma exhaustiva y juiciosa cada una de las dimensiones que constituyeron los ejes centrales del debate actual sobre el futuro de la integración en la Alianza del Pacífico y el Mercosur. El libro se publica en un momento de incertidumbre debido a la vertiginosa dinámica política en América Latina y corre el riesgo de ser superado por esta. Sin embargo, la preocupación evidente por dar a cada una de sus contribuciones una fuerte dimensión teórica, un cuidado en el análisis histórico y un rigor en la comparación de ambos procesos permiten que el libro sea algo más que un aporte coyuntural sobre el estado de la integración en América Latina y abra líneas de investigación que puedan ser desarrolladas en proyectos futuros. No obstante, no se evade una mirada normativa sobre la integración regional, pues en algunos capítulos del libro se plantean propuestas y escenarios futuros. En este sentido, es un texto explicativo, pero también tiene una dimensión normativa, lo que es resultado de las diversas visiones sobre las Ciencias Sociales que tienen quienes forman parte del equipo de investigación.

Es necesario señalar que este libro es resultado del proyecto de investigación “Repensando la integración latinoamericana. Un análisis a partir de los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico”, financiado por la Dirección Nacional de Investigaciones de la Universidad Cooperativa de Colombia, bajo el código INV2160. Este proyecto ha sido desarrollado por un equipo de investigadores del Centro de Pensamiento Global (CEPEG) y la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Cooperativa de Colombia sede Bogotá en colaboración con académicos de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales y del Centro de Estudios de Fronteras e Integración (CEFI) de Universidad de los Andes, en Venezuela. Se trató de un equipo interdisciplinario que desde la perspectiva de la Economía, la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales han analizado los cuatro ejes del proyecto de investigación. Los capítulos que hacen parte de este libro son el resultado final del proyecto y constituyen una demostración de la cooperación académica entre instituciones académicas de Colombia y Venezuela. Por ello, los editores expresan su agradecimiento a la Dirección Nacional de Investigaciones de la UCC por su invalorable apoyo financiero que ha permitido la exitosa conclusión del proyecto de investigación.

Bogotá, enero de 2019

José Briceño Ruiz y Edgar Vieira Posada.

CAPÍTULO 1

Estado, mercado y el modelo económico de la integración regional en América Latina. Los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico

José Briceño Ruiz

¿Cómo citar este capítulo? / How to cite this chapter?

Briceño Ruiz, J. Estado, mercado y el modelo económico de la integración regional en América Latina. Los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico. En J. Briceño Ruiz y E. Vieira Posada (eds.), Repensar la integración en América Latina: los casos del Mercosur y la Alianza del Pacífico (pp. 21-68). Bogotá: Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia.

doi: https://dx.doi.org/10.16925/9789587601756

Introducción

En las últimas décadas, el debate sobre el modelo económico ha sido central en las discusiones sobre la integración regional en América Latina. De forma expresa o tácita, estos debates han girado en torno a la cuestión del Estado vs. el mercado como las fuerzas que deben impulsar los procesos regionales. Por un lado, se ha discutido si la integración debe ser promovida por el Estado a través de políticas intervencionistas para impulsar el desarrollo económico, la industrialización y la transformación productiva, regular las inversiones extranjeras y mejorar el transporte y la infraestructura. Durante el periodo del viejo regionalismo desarrollado entre la década del sesenta y mediados de los años ochenta del siglo XX bajo la influencia de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Estado fue el actor principal y el intervencionismo económico y el proteccionismo la regla. Esto se modificó en el periodo del regionalismo abierto, en la década del noventa del siglo pasado, cuando se pasó a una estrategia en la cual los mercados y la inserción eficiente en la economía mundial tuvieron un papel fundamental. Con el ascenso al gobierno de partidos de izquierda a inicios del nuevo milenio, se planteó un regreso del Estado en las propuestas de integración que fueron descritas como postliberales o poshegemónicas.

En este capítulo se analiza el debate Estado vs. mercado en el diseño e implementación de acuerdos de integración regional. Este debate en el fondo versa sobre los modelos de integración que adoptan los procesos de integración que, algunas veces dan prioridad al libre comercio, en otros casos a la integración productiva y en otros a la integración en temas sociales. El debate es en alguna forma falso porque estas son dimensiones de la integración que no son excluyentes, sino que incluso se complementan. Por ejemplo, es muy difícil avanzar en la integración productiva, a través de la consolidación de cadenas de valor, sin que exista previamente un espacio económico regional consolidado a través de una zona de libre comercio. De igual forma, la promoción del regionalismo en ciertas áreas como la educación o la salud no se contradicen con la promoción del comercio. Se trata entonces de fomentar una integración multidimensional que incluya objetivos económicos (comerciales, financieros, monetarios y productivos), políticos y sociales. Una integración multidimensional requiere una equilibrada participación del Estado y el mercado en los procesos regionales.

El argumento es que el debate Estado vs. mercado ha marcado el desarrollo de las diversas etapas del regionalismo latinoamericano desde la década del sesenta del siglo XX. La forma como se ha entendido la relación entre Estado y mercado ha sido compleja, pues en ciertos periodos se ha dado un papel central al Estado y la agenda de integración se ha concentrado en temas sociales y productivos, y cuando se privilegió al mercado el énfasis estuvo en el comercio y los temas relacionados con este. Es cierto, que el predominio del Estado no excluyó que se desarrollara una dimensión comercial, pero esta no se consideraba el fundamento de la integración, como en las propuestas iniciales de la CEPAL de la década del cincuenta o el periodo poshegemónico. De igual manera, cuando el mercado fue el centro de la integración en el periodo de regionalismo abierto también se aprobaron normativas en temas sociales, pero estas eran percibidas apenas como mecanismos para compensar los costos de la apertura comercial. En el fondo la dicotomía Estado-mercado se mantenía y esta es una dicotomía falsa que es necesario trascender si se quiere superar las dificultades que tiene la integración latinoamericana. Por ello, es conveniente pensar en una integración multidimensional que incluya en un plano de igualdad las diferentes dimensiones de la integración bajo el impulso del Estado y el mercado.

Para abordar el tema, el capítulo se divide en tres partes. En la primera se hace una revisión del debate Estado vs. mercado en el regionalismo latinoamericano. En la segunda parte, se analiza el papel del Estado y el mercado en el desarrollo del Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Alianza del Pacífico. En la tercera parte se plantea la conveniencia de promover una agenda multidimensional para trascender la dicotomía Estado y mercado.

Revisando el debate Estado vs. Mercado en el regionalismo de América Latina

Durante el periodo del viejo regionalismo, la CEPAL diseñó una propuesta de integración cuyo objetivo real era la transformación productiva de la región a través de sustitución de importaciones. En el enfoque cepalista de la integración se asociaba directamente con su visión del desarrollo y el subdesarrollo latinoamericano: la división de la economía mundial en centro y periferia (de la cual América Latina formaba parte), el deterioro de los términos de intercambio y la necesidad de superación de la condición periférica latinoamericana a través de la industrialización. En ese contexto, la integración era un componente de la estrategia para superar el subdesarrollo de la región e impulsar la industrialización. Para la CEPAL el mercado común respondía “al empeño de crear un nuevo módulo para un intercambio latinoamericano adecuado a dos grandes exigencias: la de la industrialización y la de atenuar la vulnerabilidad exterior de estos países (CEPAL, 1959, p. 4). Este es un rasgo esencial de los procesos regionales en América Latina: su vínculo con el tema del desarrollo, que entre los años cincuenta e inicios de los ochenta del siglo XX se asimilaba a la industrialización. El Estado desempeñaba un papel crucial en los procesos de integración económica regional al ser un actor central en el impulso de programas de industrialización como el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración (RICI) en el caso del Mercado Común Centroamericano (MCCA) y los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI) en el Pacto Andino.

En el fondo, el regionalismo económico no era sino un espejo de las políticas económicas nacionales desarrollistas, industrialistas e intervencionistas. Cuando el modelo de crecimiento hacia adentro colapsa, de forma marcada después de 1982 con el inicio de la crisis de la deuda, el modelo de regionalismo también se transforma. La recesión económica tuvo un impacto en la estrategia de desarrollo de los países que uno tras otro fueron abandonando las políticas de sustitución de importaciones. Ya a mediados de la década, países como México, durante el gobierno de Miguel de la Madrid, comenzaron su giro hacia el neoliberalismo. En América del Sur, los gobiernos de José Sarney en Brasil y Raúl Alfonsín en Argentina trataron de mantener políticas heterodoxas, pero ante su fracaso, los gobiernos de Carlos Menem y Fernando Collor de Mello ya dieron el giro definitivo hacia políticas de mercado.

Este cambio en las políticas económicas nacionales tuvo un impacto en la estrategia de integración económica. Se inició la etapa de integración abierta, en la cual esta se entendía como un proceso comercial que era parte de una estrategia de inserción de la región en la economía mundial orientado por políticas de mercado. Es cuando surgen las ideas de un nuevo regionalismo económico impulsadas en varios documentos del Banco Mundial y replicados en el continente americano por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En este concepto, la integración regional se asoció a la reforma estructural que se estaba implementando en la mayor parte de los países de América Latina. Como aseveran Bouzas y Knaack, el nuevo regionalismo tuvo como su rasgo principal

La conversión de los programas de integración regional en vehículos de reforma estructural, en línea con un nuevo paradigma de política bautizado por John Williamson en 1990 como Consenso de Washington, que incluía como ingredientes la apertura comercial y la integración más plena de las economías latinoamericanas a la economía mundial. (Bouzas y Knaack, 2009, p. 18).

Este vínculo entre nuevo regionalismo y reforma estructural es también destacado por Enrique Iglesias, presidente del BID entre 1988 y 2005, quien señaló que “el nuevo regionalismo evolucionó hasta convertirse en uno de uno de los principales instrumentos para políticas de apertura y modernización de las economías de la región” (Iglesias, 2006, p. 109). En consecuencia, existe un consenso en cuanto a la relación entre el nuevo regionalismo y la reforma estructural; los acuerdos de integración regional fueron utilizados como mecanismos para facilitar la “implantación local (a nivel nacional) de las reformas estructurales defendidas por ciertas fracciones del espectro político nacional e impulsadas por las instituciones financieras internacionales (principalmente el FMI [Fondo Monetario Internacional])” (De Lombaerde y Garay, 2008, p. 11).

Uno de los rasgos centrales de la reforma estructural fue su sesgo anti- Estado. De hecho, los programas de reforma económica se concibieron para quitarle al Estado el papel central en el funcionamiento de la economía que había tenido en los países de América Latina desde fines de la II Guerra Mundial. Es por ello que, junto con la aplicación de medidas económicas dirigidas a fortalecer el papel del mercado, también se promovió la reforma del Estado como objetivo político. Ozslak ha señalado que ese proceso de reforma del Estado había estado ocurriendo desde la década del setenta buscando introducir cambios en el funcionamiento del Estado, pero en la era de la reforma estructural el propósito era “extraer áreas de la competencia estatal, de desprenderse de dominios funcionales. La intención no era mejorar la gestión sino reducir su ámbito” (Oszlak, 1999, p. 86).

Si en términos nacionales la reforma estructural buscaba reducir el papel del Estado, es lógico que tal objetivo fuera incluido en las iniciativas de integración económica creadas bajo el manto del nuevo regionalismo. Esto fue un giro de 180 grados en la forma de entender el regionalismo y tuvo como expresión la ruptura del vínculo entre integración y desarrollo que caracterizó al regionalismo en las décadas anteriores. Un elemento central de este vínculo era la propuesta de utilizar a la integración como mecanismo de trasformación productiva. Estas políticas, que se han dado en denominar de integración productiva, desaparecieron en la fase del nuevo regionalismo. Esto no es de sorprender, pues a nivel nacional también desaparecieron las políticas de fomento industrial. La otra función que tenían los Estados era impulsar, en el seno de los órganos regionales, instrumentos para proteger las economías de los países miembros. Ese era el espíritu de la Decisión 24 del Pacto Andino, que buscaba establecer normas para evitar los supuestos efectos negativos que podía tener la inversión extranjera. Esto también desapareció en el regionalismo abierto, era en la cual los condicionantes que establecía la globalización y las normas aprobadas en la Ronda Uruguay fomentaban la desregulación y el Estado debía aprobar normas para desregular la inversión extranjera y no tanto para limitarla. En ese sentido, el nuevo regionalismo cumplió su función de apoyar el ajuste estructural.